2016年8月1日之前，北大法学院教授邓峰一直为推动滴滴合法化鼓与呼；2016年8月1日之后，他转而站到滴滴的对面，直指滴滴Uber合并“涉嫌垄断”，并在滴滴认为不满足反垄断审查申报标准时称“亏损的垄断者也是垄断者”。

    时隔两年，逐渐淡出公众视线的滴滴Uber合并案，以一种突如其来的方式再度成为公共议题：滴滴频爆安全事件后，交通部直指其涉嫌垄断，组织调查组进行安全检查；其后国家市场监管总局也称，正依据反垄断法及其有关规定对滴滴Uber合并案进行调查。

    南都记者专访邓峰，回顾滴滴Uber合并案中的焦点问题，解析反垄断法实施十年来为何中国互联网企业并购鲜见反垄断审查。

    谈滴滴Uber并购案

    扶持竞争对手，也是基于反垄断目的的制约

    南都：11月16日国家市场监管总局称，正依据反垄断法及有关规定对滴滴U ber合并案进行调查。12天后，交通部与中央网信办、公安部、国家市场监管总局等部门召开联席会议通报对网约车顺风车平台进驻式安全检查结果，却没提到垄断问题。你怎样看？

    邓峰：分为两个层面看，现在反垄断执法机构三合一之后，同时具有了合并审查和垄断行为调查的能力，因此，如果滴滴优步合并后，存在着确凿的垄断行为，应当对其进行调查。对类似的行为，反垄断有两种武器：合并中的结构审查和日常运营中的行为审查。

    另外，滴滴合并后进入的领域属于准公共交通，也属于规制领域，由产业监管机关交通运输部来纠正其不当行为，包括垄断而产生的不当行为，是解决这一问题的关键。

    没有提到垄断，可能是基于安全视角的社会规制的考虑，某种意义上不属于经济规制而是社会规制问题。据我对交通运输部的观察，我觉得他们是认识到垄断问题的，并且也作为一个反思样本。

    南都：但截至目前并没看到交通部对垄断行为实施监管？

    邓峰：对滴滴U ber并购案，交通部很早发声将其定义为“垄断”，但并不一定借助反垄断法来解决，而是通过监管协调的方法。最近多地出现一种情况：在政府扶持下，滴答、首汽等网约车平台上线。这就是通过“产业政策”的调节栽培竞争对手，解决垄断问题。这也带有中国的一种传统，类似于汉朝使用的“平准”。垄断在市场上的终极反映是价格问题和安全问题，交通部采取的措施也是在努力解决这两个问题。所以说，交通部已对滴滴开展了基于反垄断目的而进行的制约，它不是以反垄断法的方式来操作的。

    谈滴滴为何构成垄断

    滴滴合法化后突然并购导致行业改革退潮

    南都：你曾为滴滴合法化鼓与呼，后又为滴滴并购表达对垄断的担忧，前后态度变化是怎样的考虑？

    邓峰：社会剧烈变迁中需要有一个平台给一些人提供兼职的机会。当时的一个现实是：出租车长期呼吁改革，由于利益集团的存在一直改不动；而根据预估各个城市都有三倍于出租车的“黑车”，如果有平台以更好的技术手段组织生产，让它走向合法化，这对社会是有益的。我一直呼吁“义乌模式”：改革出租车的行政准入现状，出租车放开了，网约车的问题就不是问题了，一顺百顺。所以我跟学者们一起讨论，撰写网约车合法化的民间版草案，最后不少建议得到采纳。

    交通部当时对合法化有两个政策：一个是给滴滴发牌照，一个是三个月内拿出出租车改革方案。但现在谁还记得出租车改革这事？

    滴滴非常失策的是，取得合法化没几天突然实施并购，变成一个涉嫌垄断者。即便这场合并是正当的，但涉嫌垄断让它丧失了正当性；而在改革关节点上的合并，导致行业改革退潮，这是问题所在。

    南都：你为什么坚持认为滴滴是垄断者？

    邓峰：判断滴滴是不是垄断，要界定它的市场占有率，这就涉及到“相关市场”的界定，也是争论最多的问题。现在各国都采用的，也包括我们，是寻找一个又一个的产品市场，寻找和它的替代关系。以滴滴U ber为中心，可以画出一个出行市场的同心圆结构：并购前，滴滴和U ber在最中间的一个同心圆里，这是网约车市场；往外一圈，是出租车市场；再往外一圈，还有公共汽车、出租车；画到最远的那一圈，是步行。

    究竟是否构成垄断，相关产品范围划在哪一个同心圆上，用SSN IP来定量分析，度量每一个同心圆之间的用户黏性，这是国际公认的成熟的测量方法。它的原理是：根据以往交易数据，推测价格每提高一点，比如2%或者5%，会有多少用户流失，这样就能刻画出不同的同心圆间的落差。最大的那个落差，就是法律上可以界定的相关产品市场。

    南都：这种争议体现在哪里？

    邓峰：有些不理解的学者会用定性来替换：会不会构成同一个市场，有没有功能上的替代。如果按照这样的逻辑，我们甚至可以说，走路也是可以和快车替代的。因此应当用数据和计量来判断。

    假定滴滴U ber合并，经过测量，出租车和快车在同一个同心圆内，那么还要考虑这个同心圆的损害。但两家合并后，在快车市场上，在这个同心圆里，还有一个更小的同心圆，滴滴U ber在其中构成了90%以上的份额。这也是需要调整的，只不过这种调整不需要以公司为单位来考虑救济，而是要以小的同心圆比如公司内的事业部门或产品线，或分支机构来考虑救济。

    我当时的判断就是这样的理由，这个小的同心圆，无论是不是法律上的同心圆，都是涉嫌垄断、并且需要执法机关考虑救济的。目前我们看到很多反垄断局的执法案例，要求合并的两家企业，就某一种产品剥离，或对某一个地方市场提供救济，这也表明反垄断局的执法思维非常先进和彻底。

    谈互联网企业并购潮

    需关注寡头是否对科创造成负面影响

    南都：近年来互联网企业并购频频，是否会加剧竞争？

    邓峰：目前还没有十分扎实的数据反映竞争是否因为并购而加剧。另外，当市场进入到寡头或垄断的竞争结构，很难有稳健的数据证实竞争是加剧还是削弱了。我们更需要关心的是：如果出现寡头，寡头间会不会“共谋”抬高市场进入门槛，寡头可能会出现哪些行为。

    按照波斯纳法官的观点，互联网行业唯一的不同、需要我们关心的是：会不会对科技创新造成负面影响。用专利等方式构建帝国、或搁置不用，甚至出现集团化的控制新创企业，这种情形对社会效率、市场的损害最关键，同时还要考虑是否会对中小企业成长造成影响。

    南都：多数中国互联网企业合并前都未进行经营者集中申报，这引发外界对其垄断担忧，为什么这成为一种普遍现象？

    邓峰：多数企业合并没有集中申报，是因为它们没有达到会计年度营业额4亿元的申报门槛。违规处罚力度不足，只有50万，也是一个原因。这反映了我们的申报标准过低，大部分都是“无害通过”。

    还有一个因素是，负责审查的反垄断局，级别低、没有法律解释能力、执法力量不够、资金预算也有限，很多工作要靠外包专家来开展，这和市场经济的发展是不匹配的，让它没能真正成为一个“独立监管机关”。最值得检讨的是，在现行法律模式下，它采取的是行政许可式的监管方式，等着企业报材料，如果不申报就没有能力发现，这种是一种等待式的监管。

    谈反垄断执法趋势

    需用效率的眼光看待反垄断执法

    南都：今年机构改革反垄断机构“三合一”，你有怎样的期待和建议？

    邓峰：接下来亟待解决的是，如何尽可能地保持独立，如何解决独立的研究机构、调查分析能力、以及充足的人员和资金。当前，反垄断部门面临的一大难题是，对各产业的研究不足，缺少各行业的数据、情报收集能力，研究能力也还较欠缺。如果要向一个正确的方向发展，它必须具备收集数据、分析数据的能力，必须要有科学管理。再者，现在有能力做的是，不是等着审批，而是真正进行事后监管。我认为这是两个最重要的改革方向。

    南都：随着中国互联网发展进入“下半场”，如何把握“反垄断、促进市场公平竞争”与“互联网企业创新”间的关系？

    邓峰：一直以来，垄断有一项最有力的辩护是“有利于创新”。比如国际上一些传统企业在研发上的投入远超其他小企业。比如阿里、腾讯也在进行基于算法等互联网特点方面的研发和创新，这些就不是有形产品，但会产生规则的意义。而产生规则就有可能排他，这将是反垄断法面临的最大问题之一，考量的重点在于创新。

    说到公平竞争，从全球来看，对反垄断法适用考虑的不仅是公平，更是效率。“公平竞争”没有明确标准，需要更多地考虑整体的社会效率和企业创新，通过反垄断不断促进市场的公平竞争。