“处理书都拿到了，用app准备缴费，居然告知只能用工商银行在app上缴款，什么鬼？”“交警现场开的罚单还必须得去工行交，车管所都交不了。为了工行业务更多点？多卖点牡丹卡？”¹在某知名问答平台上，网民的此类质疑已持续了数年时间，而问题直指北京市公安局公安交通管理局（“北京市交管局”）指定中国工商银行（“工商银行”）为交通违章罚款唯一代收平台这一并不被民众叫好的“便民”行为。对此，北京市交管局关于工商银行网点多，便于全市驾驶员就近选择网点办理的解释似乎显得有些单薄和牵强。²

据悉，早在1995年，北京市公安局便下发了《关于改革交通违章罚款交纳办法的通知》的通知，³ 指定工商银行作为“唯一”的交通违章罚款缴纳平台。⁴而在1999年4月，北京市公安局又下发了《关于对本市机动车驾驶员实行牡丹交通卡管理的通告》，⁵进一步限定了缴纳交通违章罚款的银行卡种——即指定通过工商银行牡丹交通卡予以办理。对此，不少民众纷纷提出了类似本文开头处的质疑。而从《反垄断法》的角度而言，北京市交管局这一指定工商银行作为罚款代收平台的做法已涉嫌构成行政垄断行为。

1. 北京市车辆违章罚款缴纳渠道均离不开工商银行

根据北京市《机动车违章处罚扣分标准》⁶可知，交通违法行为分为现场处罚和非现场处罚。在传统的缴罚方式中，现场处罚需要驾驶员持工商银行的牡丹交通卡或者是纸质罚单到工商银行的网点柜台办理。而非现场处罚则需要先持工商银行的牡丹交通卡到执法站接受处罚，然后再到工商银行的网点缴纳罚款。⁷由此可知，无论是现场处罚还是非现场处罚，其罚款的缴纳均被限定在工商银行。

除了上述传统方式，近年来，北京市交管局也陆续推出了网上银行、电话银行、多媒体自助终端、ATM机、歌华有线电视、手机客户端等六种自助缴款方式。然而，经过进一步了解，这六种缴费操作方式仍然离不开工商银行牡丹交通卡。其中，除网上银行外，其他五种方式均须持特定的牡丹交通卡才可进行后续操作。而只有现场处罚或已经在执法站接受处理的非现场处罚这两种情形，可以直接通过工商银行的网上银行功能办理缴款，而对于未接受处理的非现场违法情形来说，驾驶员仍须通过牡丹交通卡的网上银行功能办理。此外，如果是外地牌照车辆在北京处理违章的，需到北京交通执法大队办事大厅进行处理，并在拿到处罚通知书后，方可进行上述自助缴费操作。⁸而对于那些没有牡丹交通卡这一特定信用卡的驾驶员来说，则需要先花费1个月的申请和通过审批时间才能领到该卡，为此而浪费的时间和精力不言而喻。

2. 北京市交管局指定银行是行政便民还是行政垄断？

尽管北京市交管局宣称，其在近几年推出的一系列自助缴款方式是为了方便民众缴纳罚款费用，然而将庞大的车主群体与特定银行卡绑定的做法是否真的便民却有待商榷。事实上，在以高科技信息技术为支撑的互联网时代，商业支付、转账、理财、炒股等千百万元的大额资金都可通过网银、第三方支付平台等多种渠道完成，几百元的交通违章罚款，却需要到特定银行、用特定的银行卡缴纳，实在难当“便民”二字。对此，早在2014年，《人民日报》就曾质疑过交通罚款只能在工商银行、用特定的工商银行牡丹畅通卡缴费的管理方式。⁹

相较之北京市交管局的硬性捆绑式规定，其他地区的车辆违章罚款缴纳方式则显得更为多元化。例如在台湾，车主可在一般的银行网点办理罚款缴纳业务；而如果是未逾期且未在罚单上标明应到案处所听候裁决的交通违章处罚，则可通过便利店、邮局、两家特定银行等多种渠道缴纳罚款。¹⁰

现实生活中，每个人的支付习惯和金融工具包括银行卡使用情况各有不同，没有必要和义务与包括工商银行在内的所有的银行打交道。而北京市交管局仅为车主提供“工商银行”这一唯一的罚款缴纳渠道，使得车主必须与工商银行之间形成资金支付结算服务关系，车主别无选择，“被迫”成为工商银行的用户，排除、限制了提供资金支付结算服务的经营者之间的公平竞争，从而损害了消费者和其他经营者的利益。该行为涉嫌违反《反垄断法》第三十二条的规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。而相关部门为推行该行为发布上述通知、通告的行为，则涉嫌构成滥用行政权力制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。

3. 期待公平竞争审查制度在北京交通管理领域的落地实施

近两年，北京市发展和改革委员会（“北京市发改委”）积极开展价格领域反行政垄断执法，包括主动配合北京市交通委员会开展北京市网约车制度公平竞争审查¹¹、有效避免中药配方颗粒管理中的行政垄断行为¹²、配合国家发改委查实纠正混凝土行业管理中滥用行政权力排除限制竞争行为¹³、对中国证券业协会指定证券业从业人员资格考试费唯一支付平台¹⁴及北京住房公积金管理中心限定二手房评估价格和受理企业¹⁵涉嫌行政垄断行为开展调查，督促其自行纠正了违法行为，将“反行政垄断”的决心和成果摆在了公众面前。

而2018年1月，北京市公平竞争审查工作联席会议在其第一次全体会议上，也提出了今年的重点任务：7月底前，市发改委、市商务委、市工商局、市教委、市经信委等29个政府部门和16区对现行规章、规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容完成清理；建立行政垄断案件线索收集制度，持续加大反行政垄断执法工作力度。¹⁶

相信在北京市发改委反行政垄断执法工作力度持续加大，全北京市落实公平竞争审查制度这样的大背景下，北京市公安局《关于改革交通违章罚款交纳办法的通知》的通知及《关于对本市机动车驾驶员实行牡丹交通卡管理的通告》会得到纠正，北京市交管局指定工商银行为交通违法罚款唯一代收平台的行为也会做出相应修改。

需要指出的是，在北京市之外，全国多地也存在类似交通违章罚款缴纳指定银行的做法¹⁷，同样应接受基于《反垄断法》的公平竞争审查，从而在保障市场公平竞争的同时，为广大车主节省办事时间和成本，进而实现社会整体效率的提升。

（本文来自大成反垄断团队，图片来自网络。）