江苏省工商局关于依法纠正

苏州市道路运输管理机构

滥用行政权力排除、限制竞争行为的建议

苏工商经检〔2018〕53号

苏州市人民政府：

2017年11月，国家工商行政管理总局收到实名举报，称太仓市运输管理处滥用行政权力，通过招投标方式，增设驾驶培训市场准入条件，排除、限制竞争。11月8日，国家工商行政管理总局交我局核查处理。

我局依照《中华人民共和国反垄断法》第五十一条、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》第四条相关规定，对举报人反映的问题进行了调查。经查，举报问题基本属实。另查，通过招投标方式，增设驾驶培训市场准入条件，在苏州市运输管理部门普遍存在。具体情况如下： 

一、苏州市交通主管部门及道路运输管理机构以招投标方式增设驾驶培训市场准入条件

驾驶培训市场是开放竞争的市场。对符合《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定条件的驾驶员培训申请，《中华人民共和国道路运输条例》要求“县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人”。

苏州市道路运输管理机构，在驾驶培训市场管理中，没有严格执行《中华人民共和国道路运输条例》，通过招投标方式，增设准入条件，提高了驾驶培训市场准入门槛。

以太仓市为例，2017年3月22日，太仓市运输管理处发布《关于太仓市2017年新增驾驶员培训经营主体的通告》，提出“2017年拟通过择优、公正、公平招投标的方式新增驾驶员培训经营主体3家”。8月9日，太仓市运输管理处、苏州市营财招投标咨询服务有限公司发布《2017年度太仓市新增智慧驾培经营市场准入更正公告》，明确委托苏州市营财招投标咨询服务有限公司进行公开招标。9月7日，太仓市城运驾驶员培训有限公司、太仓市金安汽车驾驶员培训有限公司、太仓市恒安汽车驾驶员培训有限公司、太仓市森安汽车驾驶员培训有限公司、太仓市缘通驾驶员培训有限公司、苏州小川驾驶员培训有限公司、太仓市顺达汽车驾驶员培训有限公司等7家企业参与招投标，太仓市城运驾驶员培训有限公司、太仓市金安汽车驾驶员培训有限公司、太仓市缘通驾驶员培训有限公司等3家企业中标。

张家港市运输管理机构同样增设了驾驶培训市场准入的条件。2017年2月15日，张家港市交通运输管理处发布新增智慧驾培市场准入招标公告，明确以招投标方式新增驾驶员培训经营主体。

以上以招投标方式新增驾驶员培训经营主体的做法，是在苏州市运输管理部门的主导下进行的。2017年2月9日，苏州市交通运输局下发《关于同意2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划的批复》（苏交〔2017〕22号），同意苏州市运输管理处“2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划”，明确“2017年共新增C1（C2）教学车辆400辆，其中市区（含吴中、相城）60辆、吴江区60辆、昆山市80辆、太仓市60辆、常熟市60辆、张家港市80辆。新增车辆额度全部采用‘智慧驾培’模式，并通过服务质量招投标方式公开择优投放。”2月14日，苏州市运输管理处下发《关于实施2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划的通知》（苏运字〔2017〕7号），要求新增车辆额度全部采用“智慧驾培”模式，并通过服务质量招投标方式公开择优投放。

据了解，2011年以来，苏州市运输管理部门通过招投标方式共新增驾驶培训主体12家，依计划投放教练车3030辆。

二、苏州市运输管理机构增设驾驶培训市场准入条件的行为后果

苏州市交通主管部门及道路运输管理机构的上述行为，不利于驾驶培训市场的健康发展。

一是增设准入条件，限制了符合条件的经营者正常进入驾驶培训市场。以太仓市为例，据我局调查，2017年12月前已注册驾驶员培训企业11家，实际开展经营的仅3家。其他企业虽有参与市场竞争的强烈愿望，但由于太仓市运输管理处招投标的限制，无法取得道路运输经营许可证，不能开展经营活动，导致企业已经投入的资源闲置浪费。尤其是，2011至2016年，太仓市仅组织新增驾培车辆的招投标，未组织过新增驾培企业的招投标，没有一家新的驾培企业进入市场，导致市场竞争不充分，阻碍了驾驶培训市场的正常发展。限制市场准入，也极易引发社会矛盾，2017年1月10日，江苏城市频道即以“为‘垄断’还是为‘秩序’？”为题予以关注报道。

二是准入门槛高，市场竞争不充分，损害消费者利益。一方面，市场竞争不充分，驾驶培训服务价格高。以三级普通机动车驾驶员培训（C1）为例，太仓市驾驶培训费5520元，张家港市6250元，远高于省内其他地区（无锡市驾驶培训费最高5000元/人，均价4570元/人左右，常州市驾驶培训费最高4300元/人，均价3500元/人左右，南通市4233元/人，最低3040元/人）。另一方面，由于驾培企业相对较少，存在报名受限，报名排队现象，部分学员只好去周边地区参加培训，这也增加了学员的经济成本与时间成本，损害了消费者利益。

三、增设驾驶培训市场准入条件的行为，违反现行法规定

《中华人民共和国反垄断法》第三十七条规定：“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第四条规定“行政机关不得滥用行政权力，以决定、公告、通告、通知、意见、会议纪要等形式，制定、发布含有排除、限制竞争内容的规定。”“前款规定适用于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。”苏州市交通主管部门及道路运输管理机构通过“服务质量招投标方式”，增设驾驶培训市场准入条件的行为，违反了反垄断法律及规章的相关规定。

《国务院办公厅转发公安部交通运输部关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见的通知》（国办发〔2015〕88号），明确提出要“进一步开放驾驶培训市场，完善公平竞争机制，激发培训市场活力，利用社会考试资源，实现供给与需求有效对接，提高培训考试服务管理水平。”“严格按照国家法律法规实施驾驶培训机构准许许可制度，对符合法定条件的申请人，道路运输管理机构不得以任何理由拖延或者禁止准入。不得增设任何额外条件”。省公安厅、省交通运输厅《关于印发<全省机动车驾驶人培训考试制度改革工作意见>的通知》（苏公通〔2016〕236号）也明确要求各市、县道路运输管理机构，按照“开放有序、公平竞争、服务优质、管理规范”的原则，“严格执行《机动车驾驶员培训管理规定》，开放驾培市场，规范准入管理，严格许可程序和要求，不得增设许可条件，不得限定地区驾培机构数量，鼓励驾培机构开展服务质量竞争”。苏州市交通主管部门及道路运输管理机构增设驾驶培训市场准入条件的行为，不符合驾驶人培训考试制度改革的开放竞争原则，违背了驾驶培训改革的政策精神。

依照《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条、第十六条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则；符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条已对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出了明确的规定：（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。

《苏州市道路运输条例》作为地方性法规，其对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件的规定，需要符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》相关规定。行政执法也应遵循《中华人民共和国立法法》确立的“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规则。苏州市交通主管部门及道路运输管理机构通过“服务质量招投标方式”，增设了驾驶培训市场准入的条件，违背了《中华人民共和国行政许可法》。

四、处理建议

我局认为，苏州市交通主管部门及道路运输管理机构制定驾驶人培训市场发展计划，通过招投标方式，增设驾培市场准入条件，排除、限制了驾驶培训市场的正常竞争，干预了企业的经营活动，损害了消费者的利益，其行为违反了《中华人民共和国共和国反垄断法》第三十七条、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第四条的相关规定。

依照《中华人民共和国共和国反垄断法》第五十一条、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》第二条，我局建议如下：

一、责令改正上述滥用行政权力排除、限制竞争行为。

二、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

三、建立健全公平竞争审查保障机制，及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。

江苏省工商行政管理局

2018年2月12日
(图片来自互联网)