竞争执法公告2018年5号

湖北银杏沱港埠股份有限公司

差别待遇案行政处罚决定书

当事人:湖北银杏沱股份有限公司

住所:湖北省秭归县茅坪镇银杏沱村

2017 年 2 月 28 日,国家工商总局授权湖北省工商局,对湖北银杏沱港埠股份有限公司等单位滥用市场支配地位的行为,进行立案调查。

一、基本情况

秭归县银杏沱码头由于位于三峡大坝上游的地理优势,成为川江航线湖北境内(下游)唯一具备合法资质且正常经营的滚装船运输码头,与上游的重庆、忠县、万州 3 个滚装船码头对开, 从事滚装船运输。其中宜昌-重庆航线(宜渝线)运载的车辆和运输的船只最多,吞吐量最大。

当事人成立于 2004 年,在银杏沱码头从事滚装船运输货物装卸、调度等港口配套服务,股东为韩 xx、付 xx、陈 xx。宜 昌 H 运输股份有限公司(以下简称 H 公司),成立于 2015 年 12 月,从事滚装船运输。当事人三名股东及其家属在 H 公司所占股份为 57.53%。

按照宜昌市政府和相关部门的规定,银杏沱码头的装卸调度权由当事人行使。银杏沱码头在滚装运输装载(上行)的实际运作中主要有 3 个环节:

1.安检。车辆到达银杏沱码头后,首先进入安检区域,按照有关要求,对车辆是否载有化学危险品等有毒有害、违法产品进行检查,但最主要的目的是对车辆的长、宽、高、重量进行测量, 并根据其目的地,确认对车辆收取的费用。

2.收费。在银杏沱码头,运输车辆共需缴纳 4 种费用:当事人收取港口费、安检费;物流公司收取货物代理费;滚装船运输公司收取货物运输费。

对于货物运输费,银杏沱码头有公开的收费标准,该标准主要基于车辆的长度确定,但实际收费标准会根据车辆的长度、宽 度、重量,来综合确定,主要是:长度根据公开的标准递增,宽 度超过 3 米后递增;重量方面运载量为单车 60 吨,不超过 60 吨 不增加费用;大件运输车议价。

以上所有费用均由宜昌市港航管理局滚装运输管理分局代收 (在码头窗口设点),进该分局帐户,由该局统一出具滚装运输专用发票及其他相关票据,货主凭票装载上船。然后由该分局核对各方收入,再分别支付给当事人、物流公司、承担该车辆运输的滚装船公司。

3.配载调度。车辆缴费后,在码头内停车,根据码头调度安排上船;下行船只到码头卸货后,自行找地方停泊,根据码头调 度安排的时间,前往码头装货上行。车辆的装卸作业调度、船舶 进出港作业调度等工作均由当事人负责。

二、违法行为 

交通部长江航务管理局《川江及三峡库区汽车滚装船运输调度规程(试行)》(长航运【2013】471 号)(以下简称《调 度规程》)对滚装船码头运输调度的规范有明确要求:“调度机构应以船舶 AIS 的终端系统显示的船舶通过报告线的时间为准,确认船舶装、卸载排队轮次”、“调度机构调度车辆装载时,一律按照车辆购票序号依次装载,任何人、任何单位不得 以任何借口选择车辆配载”。

当事人在川江航线宜渝线(上行,即宜昌至重庆)从事载货汽车滚装运输码头服务时,未执行《调度规程》,对 H 公司与其他滚装船运输公司(以下统称为非 H 公司)区别对待,主要表现在两个方面:

1.优先配载 H 公司船舶

当事人优先安排车辆上 H 公司船舶,即 H 公司的船舶随到随装,非 H 公司的船舶需要等待调度,并非随来随装。（以下部分略）

2.为 H 公司优先安排“更有价值”的车辆

银杏沱码头有公开的货物运输费收费标准,该标准主要基于车辆的长度确定,但实际收费会根据车辆的长度、宽度、重量来综合确定。对滚装船来讲,在占用同样多的车位情况下, 当然更愿意装载可以取得更多运费收入的车辆、即“更有价值” 的车辆。当事人在从事川江(库区)宜渝线(上行)载货汽车 滚装运输码头服务时,为 H 公司优先安排“更有价值”的车辆。 

三、行为定性 

按照《反垄断法》及《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》有关规定及要求,论证如下:

(一)相关市场

川江(库区)是货物进出川蜀地区的唯一水运通道,对于滚装船公司来说,从事宜渝线(上行)滚装运输不存在选择其他水运路线的可能,所以相关市场界定为川江(库区)宜渝线 (上行)载货汽车滚装运输码头服务市场。

(二)市场支配地位

根据《中华人民共和国港口法》第二十二条“从事港口经营,应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可,并依法办理工商登记”,滚装码头经营需取得相关资质证明。2010 年两坝间翻坝公路投入运营后,目前在川江(库区)航线下游 仅有银杏沱一个码头为滚装船码头。当事人经营的位于秭归银杏沱的滚装船码头成为川江航线下游唯一的一个装载、卸货的码头,滚装船企业没有选择其他港埠经营者的可能,当事人是川江(库区)宜渝线(上行)载货汽车滚装运输码头服务市场唯一一家公司,具有完全的市场支配地位。

(三)违法行为

当事人作为川江(库区)宜渝线(上行)载货汽车滚装运输码头服务市场唯一一家公司,利用在该市场上完全的市场支配地位,未按照交通部长江航务管理局《调度规程》对滚装船码头运输调度的明确要求,未平等对待各滚装船公司,对有关 联的 H 公司与非 H 公司的滚装船实行差别待遇,优先配载 H 公司的船舶,为 H 公司优先安排“更有价值”的车辆。

(四)危害性

当事人优先配载 H 公司船舶,为 H 公司优先安排“更有价值” 的车辆,主要有两点危害:

1.妨碍了非 H 公司公平参与市场竞争。对于滚装船公司来讲, 按照《调度规程》执行是最为公平的,但当事人置此规程如无物, 破坏了这种公平的流程。事实上,非 H 公司多次因配货不公而与 当事人发生争执纠纷。

2011 年 8 月 22 日,交通部长航管理局明文下发《关于对秭归县银杏沱滚装码头堵港事件进行严肃处理的通知》:对当年 8 月 4 日“永盛 868”号滚装船因不满银杏沱码头调度安排有失公平,将运费高的大型特种车辆更多的安排到与码头利益相关联的船舶进行配载,继而与码头方发生肢体冲突并拒绝装载、拒绝让出泊位的堵港事件,进行通报。要求重庆市港航局、湖北省港航局对涉事单位进行严肃处理,并要求各港航部门加强管理,坚决制止滚装码头经营人或代理服务企业滥用优势地位,为与其有利益关系的滚装船采取优先安排装车作业,多装大型特种车、优先返空等不公平竞争行为。

此后,当事人的行为略为收敛。但 2015 年 H 公司成立后,当事人又开始明目张胆的对 H 公司的船只优先安排装车作业、多装 大型特种车、优先返空。2016 年 9 月 9 日,秭归县工商局对其下达了《行政建议书》,但该公司置若罔闻;2016 年 9 月 12 日,宜昌市港航局、秭归县政府综治办、秭归县工商局、秭归县交通局、 秭归县港航局、长航公安秭归派出所、宜昌市港航局滚装船分局、 川江联合体(由若干非 H 公司组成)、H 公司、当事人等召开会议进行协商。要求船舶按实际到港轮次排队装载,码头将每天的轮次和金额进行公示,进行社会监督。在会议上,为维持经营,川江联合体被迫承诺银杏沱码头所属滚装船(即 H 公司船舶)每趟 次可多运载 2 万元。当事人在会议上答应但在依据该《会议纪要》 而形成的具体协议上,又以各种理由拖延,至我局开始调查时, 尚未实施。此后,川江联合体与当事人矛盾进一步激化,于 2016 年 12 月 14 日再次出现堵港事件。2016 年 12 月 15 日,秭归县港航局召开了关于滚装运输调解会,宜昌市港航局的有关领导和部 门、长航公安秭归派出所参加。会上当事人就 H 公司船舶返空、 装载数量、轮次进行了解释说明,与川江联合体达成一致,从 2017 年 1 月起绝对不允许无故返空,紧急返空的需向滚装分局报告获 得批准。

我局从滚装船分局 2016 年全年《当日异动报表》中(该表由当事人统计,报滚装船分局 1 份,自留 1 份),每月随机调取 一份,显示只要当天有 H 船只的,一定是装载车辆最多的船只。 我局从三峡海事局调取的数据显示,2017 年 2-4 月,H 共从重庆 方向放空船只 44 趟,而非 H 公司只有 25 趟。

2.损害了货运车辆的权益。《川江及三峡库区汽车滚装船运 输调度规程(试行)》的目的之一就是规范码头的调度,提高运行效率,而当事人优先配载并为 H 公司优先安排“更有价值”的车辆的做法,会使得车辆出现不必要的等待,在故意安排 H 公司 的船泊放空来接的情况下,甚至出现车辆排成长龙的极端现象。

四、证据材料

（本部分略）

五、告知及复核情况

2017 年 7 月 11 日,我局以《行政处罚听证告知书》(鄂工商听告字〔2017〕102 号)告知当事人,拟对其作出:处以 2016 年度经营额 10%罚款,计 162.90 万元的行政处罚。

在规定限期内,当事人申请举行听证。在听证会开始前, 当事人于现场向我局提交与包括举报人在内的所有滚装船公司达成的《和解协议书》,并以案情发生重大变化为由申请延 期至 10 月 17 日举行听证。10 月 13 日,当事人撤销听证,提交了《行政处罚申辩书》,请求我局减轻或者免除对当事人的行政处罚。其理由包括:

1.当事人不具备市场支配地位。本案的相关市场,应当以整个川江(库区)载货汽车运输市场为基础,包括陆运和水运; 鉴于一趟完整的水运包括上行(宜昌——重庆)和下行(重庆 ——宜昌),水运应当包括上行与下行两个方向。将川江(库 区)载货汽车标准滚装运输码头上行服务认定为“相关市场”, 缺乏科学性与合理性。

 

2.当事人没有给予 H 公司“优待”。宜渝线上每条船舶在 动力、航速、核载数量、服务设施配置、管理和服务质量等方面均存在差异,营运收入差异是多因素叠加造成的结果。H 公司与其他滚装船公司的收入虽然存在差异,但并不能证明这种差异是当事人的“格外关照”造成的;

 

3.当事人主动纠正不规范行为,本案依法应当减轻或者免除处罚。2017 年 9 月 5 日,在长江船务管理局、湖北省港航管 理局、重庆市港航管理局及相关部门组织协调下,当事人与宜渝线全部 10 家运输公司(包括 H 公司、举报人所有公司)共 同签署了《协议书》,就规范渝宜线滚装运输市场,平衡各方利益,建立定期联系会商制度等方面达成共识。同日,当事人、 H 公司与 5 家举报方公司签署了《和解协议书》,达成了谅解。 从 9 月 7 日开始整改,目前各方互谅互让,求同存异,宜渝线 滚装运输市场公平秩序已经建立。

经认真复核,我局认为:

1.滚装船从宜昌运输载货车辆上行到重庆,到重庆运输另外一批载货车辆下行到宜昌,运输的并不是一批车辆,收取的 费用也不完全一致。这个过程并不是一件事情的两个阶段,而 是两个完全不同的运输行为。因此,当事人认为我局“相关市场”界定错误、当事人不具备市场支配地位的理由,不能成立;

 

2.我局委托的会计师事务公司,对 2016 年度由宜昌市港航局滚装运输分局代收的银杏沱码头的所有费用进行了审计, 并在审计的基础上进行对比分析。这种审计和分析,都是基于第三方的材料作出的,是客观公正的。举报人反映的事实、历次相关协调会议的内容和结果,也都能够证明当事人与 H 公司是利益关联企业,实施了差别待遇。因此,当事人提出的没有 给予 H 公司“优待”的理由不能成立;

 

3.经我局到重庆、宜昌等地走访 5 家举报方,5 家举报方均反映目前银杏沱码头的经营秩序良好,当事人已按照各方达成的协议履行。从我局在当事人、宜昌市港航局滚装运输分局调取的材料也证明当事人确实已经履行协议,主动改正了违法 行为。其提出的主动纠正不规范行为,依法应当从轻或者免除处罚的理由成立。

六、处罚决定

综上所述,我局认为:

当事人作为川江航线宜渝线(上行) 滚装运输码头服务市场唯一一家公司,利用在该市场上完全的市场支配地位,未平等对待各滚装船公司,其行为违反《反垄断法》第十七条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:(六)没有正当理由,对条件相同的 交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇”,根据《反垄断法》第四十七条“经营者违反本法规定,滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得, 并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”的规定,考虑到在我局调查期间,当事人主动与举报方达成并实际履行了《和解协议》,有符合《行政处罚法》第二十七条的从轻情节,我局决定:对当事人处以 2016 年度经营额 6%罚款, 计 97.74 万元。（以下略）

2018 年 1 月 9 日